Le sujet du désarmement est aride mais crucial pour la
poursuite de relations pacifique à l'ère des armes de destruction
massive. Les premiers traités ont été signés il y a un demi siècle pour conjurer la
menace des armes nucléaires. Or depuis une quinzaine
d'années les États-Unis se retirent des traités pour développer sans entraves de nouvelles
armes dont, des systèmes anti-missiles, qui annulent la dissuasion classique et
relancent la périlleuse course aux armements.
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| Scott Ritter |
La Russie cherche à conclure des accords de contrôle des
armements pour éviter une escalade dangereuse. Mais les États-Unis ne
recherchent qu'un avantage unilatéral. S'il
n'y a pas de changement, cela risque d'entraîner un conflit général.
Le 8 décembre a marqué le 35e anniversaire de la signature
du traité sur les forces nucléaires intermédiaires (INF). Cet événement
historique en matière de contrôle des armements est le résultat d'années de
négociations difficiles, couronnées par le courage politique du président
américain Ronald Reagan et du secrétaire général soviétique Mikhaïl Gorbatchev,
qui ont signé ensemble le traité et supervisé sa ratification par leurs
parlements respectifs.
Les premiers inspecteurs sont entrés en fonction le 1er
juillet 1988. J'ai eu la chance de me compter parmi eux.
En août 2019, l'ancien président Donald Trump a retiré les
États-Unis du traité INF ; la Russie a suivi peu après, et cet accord
fondamental de contrôle des armements n'est plus.
Le déclin de la maîtrise des armements
La fin du traité INF fait partie intégrante d'une tendance
générale qui a vu le contrôle des armements en tant qu'institution - et concept
- décliner aux yeux des décideurs politiques à Washington et à Moscou. Ce point
a été mis en évidence au cours d'une période de deux jours durant laquelle j'ai
célébré l'anniversaire des INF avec des professionnels chevronnés de la maîtrise
des armements, tant aux États-Unis qu'en Russie.
Ces experts, issus des rangs du corps diplomatique qui a
négocié le traité, du personnel militaire et civil qui l'a mis en œuvre et de
tous les milieux qui ont été associés au traité d'une manière ou d'une autre,
avaient tous quelque chose à dire sur l'état actuel de la maîtrise des
armements américano-russe.
Une chose qui m'a frappé est l'importance de la langue dans
la définition des attentes des différents acteurs en matière de contrôle des
armements. Les mots ont un sens, et l'un des aspects critiques de toute
négociation de contrôle des armements est de s'assurer que le texte du traité a
la même signification dans les deux langues.
Lorsque le traité INF a été négocié, les négociateurs
américains et soviétiques ont bénéficié de décennies d'histoire de négociations
concernant le traité sur les missiles antibalistiques (ABM), les pourparlers
sur la limitation des armes stratégiques (SALT) et START, à partir desquels un
lexique commun de la terminologie de contrôle des armements a été créé.
Au fil des ans, ce lexique a permis de rationaliser à la
fois la négociation et la mise en œuvre des différents accords de contrôle des
armements, en veillant à ce que tout le monde soit sur la même longueur d'onde
lorsqu'il s'agit de définir ce à quoi on s'est engagé.
Aujourd'hui, cependant, après avoir écouté ces
professionnels chevronnés de la maîtrise des armements, il m'est apparu clairement
qu'il n'existait plus de lexique commun de la terminologie de la maîtrise des
armements - des mots qui avaient autrefois une définition commune ont désormais
des significations différentes pour des personnes différentes, et cet écart de
définition pourrait - et va effectivement - continuer à se creuser, chaque
partie poursuivant sa vision respective de la maîtrise des armements sans aucun
contact significatif avec les autres.
Le lexique américain
Le désarmement. Apparemment, le désarmement ne signifie pas
ce qu'il signifiait autrefois pour les États-Unis - l'élimination réelle et
vérifiable d'armes et de capacités identifiées. En fait, le désarmement et son
corollaire, la réduction, ne sont plus en vogue au sein de la communauté
américaine de contrôle des armements. Il existe plutôt un processus de contrôle
des armements conçu pour promouvoir l'intérêt de la sécurité nationale. Et par
contrôle des armes, nous voulons dire augmentation des armes.
L'Amérique, semble-t-il, n'est plus dans le domaine de la
réduction des armements. Nous avons supprimé les traités ABM et INF et, par
conséquent, nous déployons une nouvelle génération de systèmes de défense
contre les missiles balistiques et d'armes à portée intermédiaire. Bien que
cela soit assez déconcertant, la véritable menace vient si et quand le seul
accord de contrôle des armes restant entre les États-Unis et la Russie - le
traité New START - expirera en février 2026.
Si un traité de remplacement d'envergure similaire n'est pas
négocié, ratifié et prêt à être mis en œuvre à ce moment-là, la notion de
contrôle des armes stratégiques sera complètement détachée de tout mécanisme de
vérification. Les États-Unis seraient alors libres de moderniser et d'étendre
leur arsenal d'armes nucléaires stratégiques. Le désarmement, semble-t-il,
signifie exactement le contraire - le réarmement. George Orwell serait fier.
L'inter-agence. À l'époque de la négociation et de la mise
en œuvre du traité FNI, les États-Unis disposaient d'un point de contact unique
pour les questions de contrôle des armements : l'Agence de contrôle des
armements et du désarmement (ACDA). Créée par le Président John F. Kennedy au
début des années 1960, l'ACDA a permis d'assurer la continuité et la cohérence
de la politique américaine de contrôle des armements, même lorsque la Maison
Blanche changeait de mains.
Alors que de nombreuses parties prenantes bureaucratiques
étaient impliquées dans la formulation et l'exécution de la politique américaine
de contrôle des armements, l'ACDA a aidé à rapprocher leurs visions souvent
concurrentes par le biais de ce que l'on appelait le processus inter-agences -
un système de groupes et de comités de coordination qui réunissait les
différents acteurs autour d'une table pour élaborer une vision unifiée du
désarmement et du contrôle des armements. L'inter-agence était toutefois un
processus, et non une entité autonome.
Les temps ont changé. Aujourd'hui, l'ACDA a disparu. Elle a
été remplacée par ce que l'on appelle l'Inter-agence. Plus qu'un simple
processus, l'inter-agence s'est transformée en une entité autonome
d'élaboration de politiques qui est plus que le pouvoir combiné de ses
composants, mais plutôt une réalité menaçante qui domine la prise de décision en
matière de contrôle des armements.
L'inter-agence n'est plus un processus conçu pour
rationaliser l'élaboration des politiques, mais s'est transformée en une entité
singulière dont la mission est de résister au changement et de préserver les
structures de pouvoir existantes.
Alors qu'auparavant, les différents départements et agences
qui composent l'entreprise de sécurité nationale américaine pouvaient façonner
et modeler le processus inter-agences de manière à faciliter la formulation et
la mise en œuvre des politiques, aujourd'hui, l'Inter-agences sert de frein
permanent au progrès, c'est un mécanisme dans lequel les nouvelles initiatives
politiques disparaissent à jamais.
L'objectif unique. Le but unique est un concept doctrinal
selon lequel le seul but de l'arsenal nucléaire américain est la dissuasion, et
que les armes nucléaires américaines n'existent que pour répondre à une attaque
nucléaire contre les États-Unis de sorte que l'élimination effective de la ou
des nations qui ont attaqué les États-Unis soit garantie.
Le but unique était lié à la notion de destruction
mutuellement assurée, ou MAD.
L'objectif unique/la MAD était la philosophie de
base des administrations présidentielles américaines successives. En 2002,
toutefois, l'administration du président George W. Bush a abandonné la doctrine
du but unique et a adopté une position selon laquelle les États-Unis pouvaient
utiliser des armes nucléaires à titre préventif, même dans certains scénarios
non nucléaires.
Barack Obama, lorsqu'il a accédé à la présidence, a promis
de mettre fin à la politique de préemption de l'ère Bush mais, au terme de son
mandat de huit ans en tant que commandant en chef des États-Unis, la politique
de préemption nucléaire est restée en place. Le successeur d'Obama, Donald Trump,
a non seulement conservé la politique de préemption nucléaire, mais l'a étendue
pour créer encore plus de possibilités d'utilisation des armes nucléaires
américaines.
Joe Biden, l'actuel occupant de la Maison Blanche, a fait
campagne en promettant de rétablir le but unique dans son intention initiale.
Cependant, dès son entrée en fonction, la politique de Biden s'est heurtée de
plein fouet à l'Interagence qui, selon une personne au courant, n'était pas
prête pour un tel changement.
Au lieu de cela, l'objectif unique a été réorienté dans la
mesure où il reflète désormais une position politique de préemption nucléaire.
Vous avez bien compris : selon The Inter-agency, le seul but des armes
nucléaires américaines aujourd'hui est d'être prêtes à mener des attaques
préventives contre des menaces imminentes. C'est, selon The Inter-agency, le
meilleur modèle de dissuasion disponible pour promouvoir le bien-être général
et le plus grand bien du peuple américain.
Le lexique russe
Réciprocité. La réciprocité est la règle d'or du contrôle
des armements : faites aux autres ce que vous voudriez que les autres vous
fassent. C'était le cœur et la base du traité INF - ce qui est bon pour l'oie
est toujours bon pour le jars. En bref, si les Américains maltraitaient les
inspecteurs soviétiques, on pouvait garantir que, dans peu de temps, les
inspecteurs américains seraient certainement confrontés aux mêmes mauvais
traitements.
La réciprocité est le concept qui a empêché le traité de
s'enliser dans des questions mesquines et qui lui a permis d'accomplir les
énormes succès qu'il a connus.
Selon les termes du traité New START, chaque partie est
autorisée à mener jusqu'à 18 inspections par an. Avant d'être interrompues en
2020 en raison de la pandémie, 328 inspections au total avaient été effectuées
par les deux parties, les règles de réciprocité étant fermement en place et
respectées.
Cependant, au début de 2021, lorsque les deux parties ont
convenu que les inspections pouvaient reprendre, les États-Unis ont démontré
que le concept de réciprocité n'était guère plus qu'un stratagème de propagande
pour que la Russie se sente "égale" aux yeux du traité.
Lorsque les Russes ont tenté de procéder à une inspection en
juillet, l'avion transportant l'équipe d'inspection s'est vu refuser l'autorisation
de traverser l'espace aérien des pays européens en raison des sanctions
interdisant les vols commerciaux à destination et en provenance de la Russie à
la suite de l'invasion russe en Ukraine. Les Russes ont annulé l'inspection.
Plus tard, en août, les États-Unis ont essayé d'envoyer leur
propre équipe d'inspection en Russie. Les Russes ont refusé l'autorisation
d'entrée à l'équipe, invoquant des questions de réciprocité - si les
inspecteurs russes ne pouvaient pas mener à bien leurs tâches d'inspection, les
États-Unis se verraient refuser la même chose.
Pour la Russie, la définition de la réciprocité est très
claire : l'égalité de traitement selon les termes d'un traité. Pour les
États-Unis, en revanche, la réciprocité n'est qu'un concept de plus qu'ils
peuvent utiliser pour façonner et maintenir les avantages unilatéraux qu'ils
ont accumulés au fil des ans lors de la mise en œuvre du traité New Start.
Prévisibilité. Historiquement, le but premier des accords de
contrôle des armements était de parvenir à une compréhension commune des
objectifs mutuels et des moyens de les atteindre, de sorte qu'au cours de la
période convenue, il existe un élément de stabilité dû à la prévisibilité de
l'accord.
Pour ce faire, il fallait bien sûr s'entendre sur les définitions
et les intentions, ainsi que sur les quatre coins de l'accord, en particulier
sur les sujets quantifiables tels que les articles limités par le traité.
Dans le cadre du traité FNI, les buts et objectifs des deux
parties étaient de nature absolue : l'élimination totale des armes concernées
qui existaient dans une classe couverte par le traité. On ne peut pas être plus
clair que cela et, à la mi-1991, toutes les armes couvertes par le traité
avaient été détruites par les États-Unis et l'Union soviétique.
Les inspections ultérieures visaient à s'assurer que les
deux parties continuaient à se conformer à leur obligation de détruire
définitivement les systèmes d'armes désignés pour être éliminés et de ne pas
produire ou déployer de nouveaux systèmes d'armes dont les capacités seraient
interdites par les termes du traité.
Dans le cadre du nouveau START, les buts et objectifs sont
beaucoup plus nébuleux. Prenons, à titre d'exemple, la question du déclassement
des bombardiers à capacité nucléaire et des tubes lance-missiles balistiques
lancés par sous-marin. L'objectif est de parvenir à un chiffre précis qui
respecte la lettre et l'esprit du traité.
Mais les États-Unis ont entrepris de mettre hors service les
B-52H et les tubes lance-missiles Trident à bord des sous-marins de la classe
Ohio d'une manière qui permet de les rétablir, ce qui signifie que les plafonds
absolus envisagés par le traité, dont la planification et la posture
stratégiques sont dérivées, ne sont pas absolus, mais flexibles.
Ainsi, les planificateurs stratégiques russes doivent non
seulement planifier un monde où les plafonds imposés par le traité sont en
vigueur, mais aussi la possibilité d'un scénario de "break out"
américain où les bombardiers B-52H et les tubes de lancement de missiles Trident
sont remis en état opérationnel.
Ce scénario est littéralement la définition classique de
l'imprévisibilité et c'est la raison pour laquelle la Russie voit d'un mauvais
œil l'idée de négocier un nouveau traité de contrôle des armements avec les
États-Unis.
Responsabilité. L'un des dictons les plus souvent cités à
propos du traité INF est "faire confiance, mais vérifier". Cet
aphorisme a contribué à guider ce traité au cours du succès sans précédent de
sa période de 13 ans d'inspections obligatoires (de 1988 à 2001). Cependant,
une fois les inspections terminées, l'aspect "vérification" du traité
est devenu plus nébuleux par nature, ouvrant la porte à l'érosion de la
confiance entre les États-Unis et la Russie.
L'un des aspects clés de tout accord de contrôle des
armements est sa pertinence continue pour les positions de sécurité nationale
des nations participantes. Au moment où les inspections INF ont pris fin,
l'administration du président George W. Bush s'est retirée du traité historique
de 1972 sur les missiles antibalistiques (ABM).
Ce faisant, les États-Unis se sont propulsés dans une
trajectoire où les principes qui sous-tendaient la maîtrise des armements
depuis des décennies - la désescalade des tensions nucléaires par l'adhésion à
des principes de désarmement énoncés dans des accords se renforçant
mutuellement et censés être de nature durable - ne s'appliquent plus.
En se débarrassant unilatéralement du traité ABM, les
États-Unis ont ouvert la porte au déploiement de systèmes ABM en Europe. Deux
systèmes de défense antimissile Aegis Ashore Mk. 41, normalement déployés à
bord des croiseurs et des destroyers capables d'utiliser le système Aegis, ont
au contraire été installés au sol, en Roumanie et en Pologne. Le problème du
système Mk. 41 est que les pods de lancement sont capables de tirer soit le
missile SM-3 comme intercepteur, soit le missile de croisière lancé en mer
(Tomahawk).
La Russie s'est opposée à ce que le système potentiellement
offensif Mk. 41 soit utilisé au sol, arguant que, ce faisant, les États-Unis
violaient le traité INF en déployant un missile de croisière lancé depuis le
sol.
Les États-Unis ont rejeté les allégations russes, déclarant
que la configuration de lancement d'Aegis Ashore était uniquement destinée au
tir de missiles sol-air. Cependant, les États-Unis ont refusé de fournir à la
Russie le type d'accès qui serait nécessaire pour vérifier les données
scientifiques réelles derrière l'affirmation des États-Unis que les batteries de
missiles étaient configurées pour fonctionner uniquement en mode surface-air.
Les États-Unis ont également affirmé qu'il était impossible
pour le Mk. 41 d'intégrer le missile de croisière Tomahawk ou une variante
ultérieure du SM-3 ou du SM-6 Typhoon, qui sont des missiles sol-sol à des
portées (atteignant Moscou) qui violeraient le traité INF.
(Le retrait de ces missiles de la Pologne et de la Roumanie
était l'une des demandes de la Russie dans les propositions de traité soumises
aux États-Unis en décembre dernier. Après le rejet de cette demande par les
États-Unis, la Russie est intervenue en Ukraine).
Comme cela avait été le cas avec le traité ABM, les
États-Unis s'étaient lassés des restrictions imposées par le traité INF. Les
planificateurs militaires américains étaient impatients de mettre en place une
nouvelle génération d'armes INF pour contrer ce qu'ils percevaient comme la
menace croissante de la Chine, dont les arsenaux de missiles balistiques
n'étaient pas limités par le traité.
Les traités ABM et INF étaient devenus gênants pour les
États-Unis, non pas en raison d'actions entreprises par leurs partenaires, les
Russes, mais plutôt en raison d'une conception agressive et expansive de la
projection de puissance américaine qui rendait caduque l'objectif des traités.
Les traités de contrôle des armements ne sont pas destinés à
faciliter l'expansion de la puissance militaire, mais plutôt à la restreindre.
En considérant les obligations du traité comme pouvant être transgressées, les
États-Unis ont renoncé à toute la philosophie qui sous-tend le contrôle des
armements.
En outre, la tactique employée par les États-Unis pour saper
la crédibilité du traité INF a consisté à fabriquer un cas de violations
présumées de la part de la Russie autour de "renseignements" sur le
développement d'un nouveau missile de croisière russe à lanceur terrestre, le
9M729, qui, selon les États-Unis, prouvaient que le nouveau missile était en
violation du traité INF.
Le fait que les renseignements n'aient jamais été partagés
avec les Russes a encore érodé la fiabilité des États-Unis en tant que
partenaire du traité. Lorsque les Russes ont proposé le véritable missile 9M729
pour une inspection physique afin de convaincre les États-Unis de rester dans
le traité INF, les États-Unis ont refusé, empêchant non seulement les
responsables américains de participer, mais aussi tous leurs alliés de l'OTAN.
Au final, les États-Unis se sont retirés du traité INF en
août 2019. Moins d'un mois plus tard, les États-Unis ont procédé à un lancement
test du missile de croisière Tomahawk à partir d'un tube de lancement Mk. 41.
Les Russes avaient raison depuis le début - les États-Unis, en abandonnant le
traité ABM, avaient utilisé le déploiement de soi-disant nouveaux sites ABM
comme une couverture pour l'emplacement de missiles à lanceur terrestre
capables d'utiliser les INF aux portes de la Russie.
Et pourtant, les États-Unis ne paient aucun prix - il n'y a
aucune responsabilité pour une telle duplicité. La maîtrise des armements,
autrefois bastion de l'intégrité et de l'honneur national, a été réduite au
rang de plaisanterie par les actions des États-Unis.
Disparition de la confiance
Sans langage commun, il ne peut y avoir de vision commune,
ni d'objectif commun. La Russie continue de rechercher des accords de contrôle
des armements capables de restreindre les arsenaux des parties concernées afin
d'empêcher de dangereuses actions d'escalade tout en imposant un minimum de
stabilité prévisible dans les relations.
Les États-Unis ne recherchent qu'un avantage unilatéral.
Tant que cela ne changera pas, il ne pourra y avoir
d'interaction significative en matière de contrôle des armements entre les
États-Unis et la Russie. Non seulement le traité New START expirera en février
2026, mais il est également peu probable que la principale composante de
vérification du traité - les inspections sur site - soit relancée d'ici là.
En outre, il est impossible de voir comment un nouvel accord
de contrôle des armements destiné à remplacer le traité New START une fois
expiré pourrait être négocié, ratifié et mis en œuvre dans le peu de temps qui
reste pour le faire. Il n'existe aucune confiance entre la Russie et les
États-Unis en matière de contrôle des armements.
En l'absence de traités, il n'y a pas de vérification de la
réalité. Les arsenaux américains et russes ne seront plus soumis à des
contraintes fondées sur des traités, ce qui entraînera une nouvelle course aux
armements pour laquelle il n'y aura qu'une seule ligne d'arrivée : la guerre
nucléaire totale.
Il y a une longue liste de choses qui doivent se produire
pour qu'un contrôle significatif des armes reprenne sa place dans les arsenaux
diplomatiques des États-Unis ou de la Russie. Toutefois, avant que les deux
parties ne puissent recommencer à se parler, elles doivent d'abord réapprendre
le langage commun du désarmement.
Car la sémantique actuelle du contrôle des armements n'est
guère plus qu'un lexique du désastre.
Titre
original : A Lexicon for Disaster
Auteur : Scott Ritter Scott Ritter est un ancien officier de renseignement du corps des Marines qui a servi dans l'ex-Union soviétique pour la mise en œuvre des traités de contrôle des armements, dans le golfe Persique pendant l'opération Tempête du désert et en Irak pour superviser le désarmement des armes de destruction massive. Son dernier livre est Disarmament in the Time of Perestroika, publié par Clarity Press.
Date de première publication : le 19 décembre 2022 in
Consortium News
Traduction : Dialexis avec Deepl